Telekom-Liberalisierung

Durch Regulierung zum Aufbrechen der Monopole

Am 16.03.2016 fand das Themenforum des FIV „Wettbewerb und Regulierung“ statt. Themen der Infrastruktur spielen in der standort- und wirtschaftspolitischen Diskussion zunehmend eine große Rolle. Vom Spannungsfeld zwischen öffentlicher oder privaten Anteilseigentümerschaft, zwischen Wettbewerb und Bedarfssicherung, dem hohen Stellenwert von nachhaltigen Netzinvestitionen in Zeiten der Finanzkrise  bis zu konsumentenpolitischen Anliegen  erstreckt sich ein weites Feld an Fragen. Eine starke Rolle in diesem Zusammenhang nehmen die österreichischen Regulierungsbehörden der Energiewirtschaft, die E-Control Austria, der Telekommunikation und Post, die RTR GmbH und des Schienenverkehrs, der Schienen Control GmbH, ein. In diesem Beitrag gibt der eingeladene Referent einen kurzen Überblick über die Telekom-Control GmbH.

In den Siebziger- und Achtzigerjahren des vorigen Jahrhunderts waren es die Menschen in Österreich noch gewohnt, viele Monate, wenn nicht Jahre, auf einen Telefonan­schluss zu warten. Mit der Liberalisierung der Telekommunikationsmärkte kam in den Neunzigern eine Wende. Ein Rückblick auf die Entwicklung in Österreich.

Mit der Liberalisierung der Telekommunikationsmärkte erfuhr die Festnetztelefonie eine Wende. Bis zu den Neunziger Jahren war es ein aufwändiger Weg vom Anschluss bis zum Telefonat. Wurde der Telefonanschluss von der Post- und Telegraphenverwaltung endlich eingerichtet, war er meist ein sogenannter Viertel­anschluss, d.h., man musste ihn mit drei Nachbarn teilen. Telefonierte der Nachbar gerade, bekam man keine freie Leitung und musste warten. Telefonieren war außerdem relativ teuer.

Aufgrund der technischen Entwicklung, und um diesen untragbaren Zustand zu beseitigen, begann man in den Neunzigerjahren auf Vorstoß der Europäischen Gemeinschaft mit der Liberalisierung der Telekommunikationsmärkte, insbesondere der Festnetztelefonie. Private Anbieter konnten sich in das Festnetz der staatlichen Fernmeldeunternehmen einmieten und darauf im Wettbewerb ihre Dienste anbieten. Um faire und wettbewerbsneutrale Bedingungen zu schaffen, war es erforderlich, von den staatlichen Fernmeldeunternehmen unabhängige Regulierungs­behörden zu schaffen, die den privaten Anbietern diskriminierungs­freien Zugang zur Infrastruktur des ehemaligen Monopolisten verschafften.

Eine unabhängige Regulierungsbehörde

Im Jahr 1997 wurde in Österreich daher die Telekom-Control GmbH, die heutige Rundfunk- und Telekom RegulierungsGmbH als unabhängige Regulierungsbehörde für Telekommunikation gegründet. Sie dient als Geschäftsstelle für die Telekom-Control Kommission, einer unabhängigen Kollegialbehörde gemäß Art 20 Abs 2 B-VG. Hauptaufgabe dieser Kommission war zu Beginn das Aufbrechen des Festnetzmonopols durch Festlegung von Terminierungsentgelten. Die richtige Festsetzung dieser Netznutzungsentgelte war wesentlicher Treiber des Wettbewerbs. Heute ist es vor allem die in einem Drei-Jahres Rhythmus stattfindende Marktanalyse, bei der eine Reihe von Telekommunikationsmärkten untersucht werden. Sofern auf diesen kein ausreichender Wettbewerb herrscht, werden den marktbeherr­schenden Unternehmen Verpflichtungen auferlegt, um Wettbewerb zu sichern. Darüber hinaus bestehen Zuständigkeiten der Kommission im Bereich des Konsumentenschutzes. So sind die AGB der Telekomunternehmen durch die Kommission zu genehmigen.

Die RTR-GmbH selbst verfügt auch über eine Reihe von Zuständigkeiten und kann vor allem im Bereich des Konsumentenschutzes Verordnungen erlassen. Darüber hinaus ist sie Schlichtungsstelle für Vertragsstreitigkeiten zwischen Konsumenten und Telekomunternehmen.

Unabhängigkeit und Wettbewerbsfähigkeit

Warum aber wurde die Regulierungsbehörde RTR in der Rechtsform der GmbH eingerichtet? Einerseits natürlich, um die Unabhängigkeit vom Staat als Eigentümer des ehemaligen Monopolisten zu gewährleisten, andererseits, um die erforderliche rechtliche, ökonomische und technische Expertise, die für die Regulierung notwendig ist, aufzubauen. Zum Zeitpunkt der Gründung der RTR wurden am Markt viele Personen mit Telekom-Know-how gesucht; um hier konkurrenzfähig zu sein, boten sich die vollständige Ausgliederung aus der Bundesverwaltung und die Privatrechtsform an. Die RTR-GmbH war in Österreich die erste Regulierungsbehörde in dieser Form und wurde auch Vorbild für andere ausgegliederte Behörden.

Mobilfunk als Treiber des Wettbewerbs

Seit Beginn der Neunzigerjahre und parallel zur Liberalisierung des Festnetzes wurden in Österreich sukzessive sechs Mobilfunkunternehmen lizenziert und Frequenzen für die Erbringung von Mobilfunkdiensten vergeben. Die Vergabe von Frequenzen durch Versteigerungen ist eine weitere wesentliche Aufgabe der Regulierung. Durch den starken Wettbewerb zwischen den Mobilfunkunternehmen fielen die Endkundenpreise. Mobilfunk entwickelte sich daher zur bevorzugten Technologie für den Endkunden und verdrängte die Festnetztelefonie fast vollständig. Der harte Wettbewerb reduzierte aber auch die Anzahl der Mobilfunkunternehmen. Nachdem lediglich fünf Mobilfunkunternehmen wirklich in den Markt einstiegen, fusionierten im Jahr 2006 T-Mobile und tele.ring. Damit reduzierte sich die Anzahl der Anbieter auf vier. Das tat dem Wettbewerb keinen Abbruch, und so fusionierten im Jahr 2013 die Anbieter Hutchison und Orange, was in diesem Fall gravierende Auswirkungen auf den Markt und die Endkundenpreise hatte. Die verbleibenden drei Betreiber erhöhten die Preise teilweise sehr deutlich. Erst durch das Wirksamwerden der Selbstverpflichtungen aus der Fusion und dem Markteintritt von sogenannten virtuellen Betreibern erhöhte sich die Wettbewerbsintensität deutlich. Zusätzlich ergriff die RTR-GmbH Maßnahmen wie die Senkung der Portierentgelte sowie die Reduktion der Kündigungsfrist für Mobilfunkverträge, um Wechselbarrieren für den Kunden abzubauen und den Wettbewerb zu fördern. Gerade diese Entwicklung zeigt die Wichtigkeit einer starken, unabhängigen und dem Wettbewerb verpflichteten Regulierung.

Zentrale Herausforderung: Breitbandausbau

Die wesentlichen zukünftigen Aufgaben und Herausforderungen der Telekomregulierung liegen im forcierten Breitbandausbau. Breitbandiger Zugang zum Internet für die gesamte Bevölkerung ist heute die zentrale Aufgabe der Politik und der Regulierung. Als Regulierungsbehörde sind die richtigen Investitionsanreize zu setzen, wobei Wettbewerb als beste Stimulanz von effizienten Infrastrukturinvestitionen angesehen wird. Es gibt jedoch andere Instrumente, den Infrastruktur­ausbau zu fördern, wie staatliche Beihilfen für Gebiete, die vom Markt nicht versorgt werden. Gefördert wird dies durch die Breitbandmilliarde des Bundes. Auch die Regulierungs­behörde selbst kann durch Versorgungsauflagen im Rahmen von Frequenzversteigerungen zu einem verstärkten mobilen Breitbandausbau beitragen. Eine neue Aufgabe, die der Regulierungs­behörde anvertraut wurde, ist die Einrichtung eines zentralen Infrastrukturverzeichnisses bis 1.1.2017. Dieses Verzeichnis soll die gesamte nationale Infrastruktur enthalten, die für den Ausbau von Breitbandinfrastruktur verwendet werden kann. Dazu gehören insbesondere Leerrohre, Kabelkanäle oder unbeschaltene Glasfaser. Das Beispiel aus anderen europäischen Ländern hat gezeigt, dass ein solches Verzeichnis einen wesentlichen Beitrag zum beschleunigten Breitbandausbau leisten und Ausbaukosten senken kann.

Wirtschaftsmotor Internet

Das Internet ist heute der wesentliche Motor für Wirtschaftswachstum und Innovation. Es ist ein Medium der freien Meinungsäußerung und der demokratischen Vielfalt. Um diese Funktionen zu erhalten und abzusichern, haben der Rat und das EU-Parlament im letzten Herbst Regelungen zur Netzneutralität verabschiedet. Diese Regelungen sollen verhindern, dass Telekomanbieter, die den Zugang des Kunden zum Internet kontrollieren, den Wettbewerb auf der Dienstebene verzerren, indem sie einige Anwendungen bevorzugen und andere benachteiligen. Insbesondere besteht die Gefahr, dass Netzbetreiber ihre eigenen Dienste bevorzugen, obwohl sich diese in einem freien Wettbewerb nicht durchsetzen würden. Es soll auch verhindert werden, dass sich zahlungskräftige Dienste Vorfahrt vor anderen Diensten oder bessere Qualität erkaufen, obwohl andere Dienste innovativer und kundenfreundlicher sind. Es wird eine der wesentlichen Aufgaben der RTR in Zukunft sein, die Regeln der Netzneutralität abzusichern und damit das freie Internet zu erhalten.

Die Trennung von Netzen und Diensten

Überhaupt entwickeln sich seit Jahren die Netze und Dienste auseinander. Während vor zehn Jahren noch der vertikal integrierte Anbieter vorherrschte, der den Netzzugang bereitstellte und alle auf dem Netz erbrachte Dienste kontrollierte, zerfällt die Wertschöpfungskette zusehends. Es ist heute möglich, den Netzzugang (Breitbandanschluss) getrennt von allen auf dem Netz laufenden Diensten (Messaging, Sprachtelefonie) zu erwerben. Die Nutzung dieser unabhängigen Dienste durch die Kunden beschleunigt sich. Konnte man diese Verschiebung in den letzten Jahren vor allem durch die stark schwindende Nutzung des SMS-Dienstes beobachten, so reduzieren sich in den letzten zwei Jahren die Sprachtelefonieminuten in immer stärkerem Ausmaß. Die Kommunikation verlagert sich auf andere Plattformen wie WhatsApp, Viber, Skype und Facebook. Diese Entwicklung wird auch starken Einfluss auf die Regulierung haben, die im Bereich der Dienste eher auf dem Rückzug ist und verstärkt auf der Infrastrukturebene ihre Herausforderungen finden wird. Derzeit wird auf europäischer Ebene an einer Weiterentwicklung des Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation gearbeitet, die starke Verschiebungen beim Tätigkeitsbereich der Regulierungsbehörde bringen wird. Eine starke und unabhängige Regulierung hat sich in den vergangenen 20 Jahren bewährt. Deren Notwendigkeit wird weiter bestehen.


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